an das
zuständige Referat im
Auswärtige Amt

via Zentrum für
Internationale Friedenseinsätze
Kerstin Bröring

Berlin,
25.September 2016

Sehr geehrte Damen und Herren,

im Folgenden finden Sie bitte meinen

Sekundierungs–

Abschlussbericht

LTO Vitebsk, OSCE /
ODIHR EOM Belarus 2016

inklusive:

1. Technischer und organisatorischer Hintergrund der Wahlbeobachtung:

Sekundierung, OSZE, Empfehlungen, Politisierung, Vitebsk

2. Verlauf der Vorwahlperiode:

prohibitive Rahmenbedingungen, Wahlgesetz, CEC Resolutionen, Internet, Wettbewerbfähig- und Sichtbarkeit der Wahlkampagne

3. Verlauf der Wahl

Indikative Beobachtungen während des early votings, homebound voting, Wählerlisten

4. Zusammenfassung und Ausblick

technische Unterstützung, Regionalisierung, sozioökonomische Entwicklung, capacity-building,

Annexes:

• CEC Resolutionen

• STO briefing

• Rally-Report

• DEC-PEC Pack

• DEC Wahlergebnisse

• appraisal

mit freundlichen Grüßen,

1. Technischer
organisatorischer Hintergrund der Wahlbeobachtung

Erwartungsvoll wurde ich vom ZIF als Langzeitwahlbeobacher (LTO) nachnominiert. Mit den Wahlen in Russland und abbauenden Konditionen hatte das ZIF einen Engpass an von ihnen qualifizierten Wahlbeobachtern.

Schnell warf sich die Frage auf, warum die OSZE die Parlamentswahlen
eigentlich beobachtet, nachdem ihr Urteil der Präsidentschaftswahlen
2015 verheerend ausgefallen, der Abschlussbericht verzögert war
und die Empfehlungen nicht zur Umsetzung gekommen waren. Die Antwort war zu finden in der EU, die die Empfehlungen der OSZE ignoriert, die Sanktionen gegen Belarus ausgesetzt hatte und einen Annährungskurs gefahren ist.

Die institutionelle Zerrissenheit setzte sich nicht nur in der deutschen
Politik – einerseits als Vorsitz der OSZE andererseits als treibende
Kraft eines Annäherungskurses – sondern auch in der Mission
fort. Die Missionsleitern, die italienische Menschenrechtsanwältin
Tana de Zulueta warnte entsprechend zu Beginn des zweiten LTO-Treffens ob des Drucks auf die Mission, wenigstens geringfügige Verbesserungen in dieser Wahl zu konstatieren.

Die Spannungen wurden als durchaus positiv empfunden, weil sie der
Mission über die technische Einfachheit hinweg eine konstruktive
politische Dimension verliehen. So wetteiferten die Anhänger
eines normativen Puritanismus mit jenen eines internationalen
Konstruktivismus, um technische Detailfragen und einer Entwicklung
der Wahlbeobachtungsmethodik.

Gleichzeitig stellten diese strukturellen Spannungen neue Herausforderungen an die Mission, insbesondere an die Personalpolitik und ihre Mitglieder dar. Wie viele andere, wurde ich als vermeintlicher Neuling der OSZE Langzeitwahlbeobachtung mit einer routinierten LTO geteamt, was die Möglichkeiten der Weiterentwicklung der Wahlbeobachtungsmethodik einschränkte. Es ist zu bemerken, dass die technischen Fähigkeiten eines LTOs minimal sind, mit mehreren Einsätzen die Gefahr der Betriebsblindheit sowie der Befangenheit einsetzt und mit dem Alter vielleicht eben doch auch manchmal die
Leistungsfähigkeit ein bisschen nachlässt.

 Ich empfehle, anstelle konsequent vermeintliche LTO Neulinge mit
routinierten LTOs zu teamen, eher Menschen zusammen zu teamen, die
sich von ihrem Habitus her ähneln. Das mag zu Lasten einer
methodischen Objektivität gehen, ist jedoch durch die
Partikularismen der Missionen gerechtfertigt. Die Vorteile einer
intensiveren Begegnung mit dem Teampartner wiegen jene eines breiter
gefächerten Austauschs auf.

 

Ich
wurde in Vitebsk stationiert, welches ein wunderschöner Ort von
etwa 300.000 Einwohnern im Nordosten von Belarus ist. Als Marc
Chagall Stadt ist es ein gewisses kulturelles Zentrum mit
historisierender Fußgängerzone und alljährlichem
Musikfestival. Das Umland zählt zu den am dünnsten
besiedelten Regionen Europas. Als solches sollte es sich auch
als eine eher konservative Region darstellen, in der Wandel im
politischen System, der Gesellschaft und Ökonomie, oder auch der
technischen Verwaltung erst verzögert einsetzen mag.

2. Verlauf der
Vorwahlperiode

Die
exekutiven und gesetzlichen Rahmenbedingungen erlauben keine für
die Demokratie bedeutsame Wahlen. Solange das Versammlungsrecht, das
Recht auf freie Meinungsäußerung und weitere fundamentale
Freiheiten nicht umgesetzt sind, ist es müßig von
demokratischen Wahlen zu sprechen. Von gesetzgeberischer Seite ist
hier einiges zu tun, wie immer wieder angemahnt wird. Doch wenn das
Parlament in seiner Handlungsfreiheit derart eingeschränkt ist,
kann von dieser Seite wenig erwartet werden, so dass den Wahlen eine
zusätzliche Bedeutungslosigkeit zugeschrieben werden kann.

Änderungen
im Wahlgesetz seit 2012 beziehen sich auf

• die
  Vereinfachung eines absoluten zu einem relativen
  Mehrheitswahlsystem: Eine reine Effizienzsteigerung auf Kosten des
  Politischen. Nicht dass, das absolute Mehrheitssystem irgendetwas an
  dem Verlauf der Wahl in Vitebsk geändert hätte, wo alle
  “gesetzten” Kandidaten mit großem Abstand (80%)
  gewonnen haben.

• den
  Versuch einer größeren Regulierung der Wahlkommissionen,
  der allerdings effektiv zu einer größeren Intransparenz
  führt: “Initiativgruppen”, in einem Verständnis
  ab 10 Bürger, die sich zusammen tun, um politisch aktiv zu
  werden, können in Wahlkommissionen partizipieren. Tatsächlich
  konstituieren sich diese Initiativgruppen (wenn überhaupt
  formal) adhoc, topdown und instrumental, um das Verbot der
  Mehrfachmittgliedschaft in public
  associations
  in Wahlkommissionen zu umgehen,¹
  oftmals erst nach der individuellen Nominierung.

• die
  obligatorische Mitgliedschaft in Wahlkommissionen von politischen
  Parteien mit “beratender Stimme” (Art.42): Art. 42 des
  Belorussischen Wahlgesetzes COMM – wie auch jener des Vertrags der
  Europäischen Union sowie der §42 des Berliner
  Bezirksverwaltungsgesetzes – ist die Antwort auf die Frage nach dem
  Leben, dem Universum und dem ganzen Rest. ECOMM erlaubt politischen
  Parteien die Teilnahme an Wahlkommissionen mit “beratender
  Stimme”

In
der Praxis hat sich die Umsetzung dieses Artikels als exemplarisch
erwiesen: Dem Aspirant von der Belarusian Popular Front (BFP, eine
der regierungskritischen Parteien) in Vitebsk mussten von LTO Seite
erst sehr suggestive Fragen gestellt werden, bevor er die
Möglichkeiten dieses neuen Gesetzesvorstoß überhaupt
begriff. Weder die lokalen Angestellten noch das ODIHR Wahlwörterbuch
kannten die Begrifflichkeit. Zwei Wochen später – am Montag nach
der Wahl – hatte der Aspirant sein Recht durchgesetzt: Für noch
eine Sitzung war er Mitglied der Wahlkommission. Als solcher saß
er jedoch unter den Zuschauern, und war nicht eingeladen, an der
etablierten Arbeitsgruppe mitzuarbeiten, die sich um die Beschwerden
kümmern sollte. Immerhin wurde seinem Antrag auf Umstellung der
Tagesordnung, erst Beschwerden dann Protokollgenehmigung, statt
gegeben.

• Beschwerden
  an die lokale (district
  / consituency)
  Wahlkommission konnten in dieser Wahl zum ersten Mal vor der
  regionalen Wahlkommission weiterverfolgt werden: Das mag eine
  gewisse Transparenz in die konventionell statt findenden de facto
  Absprachen gebracht haben, funktional beförderte es jedoch nur
  das Querulantentum. Ein Mitglied der Kommunistischen Partei in der
  regionalen Wahlkommission äußerte sein Verständnis
  für die Deregistration eines seiner Kandidaten. Auf die Frage,
  warum er dann trotzdem das Gericht damit behelligte, antwortete er:
  “Wir kämpfen immer bis zum Ende.”

Aus
der Beobachtung in Vitebsk konnte das Wahlgesetz nur bedingt
Verbesserungen in der Wahladministration erbringen.²
Eine konsequente Umsetzung der CEC Resolutionen auf der Basis der
Empfehlungen der inter-agency
working group
an den OSCE / Venice Commission Empfehlungen, scheint mehr
angebracht. Die Herangehensweise, die tatsächlichen
Beobachtungen vor Ort konsequent diesen Empfehlungen und Resolutionen
gegenüber zu stellen und sie daran zu messen, fand leider erst
spät und unzureichend Anwendung.ⁱ

Eine
bedeutsame Innovation der Wahl war der Einsatz des Internets, nicht
nur für Kampagnen und Mobilisierung der politischen Akteure, für
das es Verwendung fand. Die Mission und OSZE haben diese Möglichkeit
erst langsam erkannt und unzureichend adressiert. Die
Medien-Analystin ging gegen Ende der Mission zu einem Workshop in
Brüssel zu Social Media Monitoring, jedoch wurde zu wenig Input
aus dem Feld befördert. In Vitebsk haben wir versucht, eine
halbe Stunde täglich für gezieltes Webseiten Monitoring
aufzubringen, doch ohne operative Unterstützung scheiterten am
produktiven Output.

Dabei
haben die Veröffentlichungen zur Wahladministration auf den
Webseiten der lokalen Administration am weitest reichenden zu einer
Verbesserung in der Transparenz sowie einer Kampagnenfähigkeit
beigetragen: So wurden nicht nur die Komposition der Wahlkommissionen
im Internet veröffentlicht sondern teilweise auch die
öffentliche Auftritte der Kandidaten und deren Kampagnenfunds.
Verwirrung gab es allerdings auch bezüglich der Zuständigkeit.
Denn die Veröffentlichung der Wahlinformationen im Internet
unterliegt der lokalen Administration, welche sich in Vitebsk in das
Exekutivkommittee der drei City-rayons
und der Munizipalität aufteilt. Die Demarkation der vier
innerstädtischen Wahlbezirke ist jedoch wieder eine andere.
Wohingegen also zunächst wie in den ländlichen Rayonen
in den City-Rayonen
Unterseiten angelegt wurden, waren später die Informationen auf
Munizipalitätsebene zusammen getragen. Das macht durchaus Sinn,
die Umstellung hat allerdings nicht gerade zur Transparenz
beigetragen sondern Herausforderungen an den Informationsfluss
gestellt. Zu bemängeln ist außerdem, dass die
Informationen oft nicht computerlesbar aufbereitet wurden, sondern
als proprietäre Dokumente verlinkt wurden, was einem
zuverlässigen Monitoring abträglich war. Ansonsten
beförderte Google eine gute und handhabbare Übersetzung aus
dem Russischen.

Im
folgenden ein Auszug aus einem für die Mission angefertigtem
Assessment von mir zur Wettbewerbfähig- und Sichtbarkeit der
Wahlkampagnen. Angehängt außerdem ein sogenannter
Rally-report. Sie zeigen die Herausforderungen auf, die politischen
und administrativen Dynamiken adäquat mit den konventionellen
Mitteln der Wahlbeobachtung beurteilen zu können. ⁱⁱ

Vitebsk-Gorki DEC 17 (one of two constituencies within the city rayon of Pervomaisky district): None of the candidates was visible as to catch the attention of the Team in any way, although all five have dully done their media programme. No information on rallies or “meet the voters” events. Tatiana Starinskaya of the “Regional Center of Social Services in the Pervomaisky District” won with 73.3 percent of 46,493 votes (turnout at 72,1 percent, at more than 10 percent homebound votes)
Vitebsk-Chkalovsky DEC 18 (one of two constituencies within the city rayon of Pervomaiski district): None of the other five candidates, was visible as to catch the attention of the Team, although they apparently all dutifully did their media programme caught the attention of Team.	Sergey Zanko of the Obstetrics and Gynecology educational institutions, “Vitebsk State medical University” won the constituency with 79.4 percent of 40,280 votes (turnout at 60,1 percent)
	Tatiana Sevierynets caught the Teams attention as a champion of the UCP. Had travelled to Vilnius to take part in a TV debate. Is held in high esteem by members of the OEC establishment. With 1079 votes, came third behind the candidate of the Communist Party
Vitebsk-Zheleznodorozhny number 19: includes parts of the Oktiabrsky rayon. “Traditionally” sends the nominee of the Railway branch to Parliament.	The nomination of three more candidates were rejected, including one of the Liberal Democratic Party
	Vadim Kuzmin of “Fair World” caught the attention of the Team as competitive member of the party and within the network of activists. Remained in view because of his scandals.
	Anna Kuchinskaya of the Belarusian Patriotic Party is the only candidate in this constituency who didn’t turn up for the TV debate and could not be seen or found by the Team. Nevertheless did she come second.
	Georgy Stankevich, highschool teacher is the only candidate in the AoO who has been successfully registered on signature collection alone. He has been seen with the activists but otherwise eludes observations by the Team.
	Vladislav Titov of the Communist Party featuring some very young candidates did a decent job during the TV debate but is nothing to write home about.
	Vasily Chekan, nominee of the Railway branch was the only candidate in Vitebesk who was visible – at least when going out looking. Let himself be celebrated by BRSM. Won with 77,9 per cent of 56,103 votes (turnout at 87,1 percent, at more than 10 percent homebound votes)
	Elena Shabunia has been seen by the team as a brave activist of Christian Democracy
Vitebsk Oktyabrsky DEC 20	Alexander Tsetsocho. the only incumbent candidate in our AoO was found preparing for campaigning without audience after Belaya Rus alerted him regarding our observation. Won with 76,9 percent of 52,621 votes (turnout at 84,2 percent with more than 60 percent early voting)
	Irina Yaskevich, seen as experienced activist and frontwomen of Christian Democracy. Her campaign activities have been seen as going largly unheard.
Gorodok (& Shumilina, Vitebsk-rayon) DEC 21	Victor Mirosh of the poultry broiler factory, quite present in the constituency and on the rayons webpages. Won with 63,4 percent of 56,345 votes (turnout at 87,4 percent with almost 20 percent homebound and more than 50 percent early voting)
	Valery Semashko of the Belarusian Patriotic Party known to have been campaigning.

3. Verlauf der
Wahl

Die
vorangegangene Tabelle indiziert auch das eigentliche Problem der
Wahladministration, das sich an einer aufgeblasenen Wahlbeteiligung
misst: Konsequent wurden in vielen Wahllokalen die Wahlbeteiligung an
den Tagen des early
votings
hoch gerechnet.

Follow-up
and further monitoring is recommended:

Indikationen
während des early
votings
waren…

• Insbeondere
  Beobachtungen in dem DEC-Wahllokal 17-20, wo, von der Wählerliste,
  deren Zahl vom Vorsitzenden mit glatten 2000 gegeben, die selbe Zahl
  an empfangenen Wahlzetteln genannt wurde;

• Die
  dokumentierten 514 Wahlzettel in der Urne, eher wie 200 erscheinen
  (vgl. Bilderreihe):

• Dass
  die Wahlbeteiligung über die Tage hinweg eine ungewöhnliche
  Homogenität aufwies;

…
nur teilweise und unzureichend reflektiert in den
Beobachtungsberichten während des Wahlsonntags. Tatsächlich
und nur auf Nachforschung mit Unterstützung des von der
parlamentarischen Versammlung des Europarats Entsandten hin, konnten
die Beobachtungen im DEC-Wahllokal 17-20 vom LTO Team bestätigt
werden.

Die
Indikatoren wurden jedoch bestätigt, als der BPF Repräsentant
während der DEC 18 Sitzung am Montag, den 12.09. eine
Nachzählung aus diesen Gründen forderte. Die Forderung
wurde abgeschmettert, obwohl das Argument, dass 500 homebound
Wähler gar nicht alle in einem Tag besucht werden könnten,
unangefochten blieb.

Des
Weiteren, die Beobachtungen des Teams während des early
votings
indizierten eine eher niedrige Zahl an homebound
Wähler. Einige Gesprächspartner erklärten, dass es
“tradierte” Belorussische Praxis sei, die Zahlen des early
voters aufzublähen, um sie ggfl. später hinzuzuzählen
– oder aber homebound
wählen zu gehen, um die Zahlen aufzublähen – sollte die
Notwenigkeit gegeben sein.

Die
im Pervamaiski
rayon beobachtete Praxis erreichte eine neue Dimension als die Zahlen
für homebound
Wähler in anderen Wahlbezirken und Wahllokalen einsichtig
wurden. Für den Wahlbereich 21 ist der homebound
Wähleranteil bis zu 20% hoch und weist eine direkte Korrelation
mit der Wahlbeteiligung auf.

Es
ist bedeutsam, dass das LTO Team keine signifikante Zahl an homebound
Wähler während des early
votings verzeichnete.
Im Gegenteil: Sie mussten in der Großzahl am Wahlsonntag
hinzugekommen sein! Zusammen mit dokumentierten Unzulänglichkeiten
und Unregelmäßigkeiten mit dem Wählerregister, das –
entgegen zahlreicher Zusicherungen – in der Regel nicht vor dem
26.August bzw. vor dem Beginn des early
votings
– aktualisiert wurde – eine größere Transparenz und damit
Vertrauen in die Wählerlisten und jeden Bürger und jede
Bürgerin die selbe Chance zu gewähren, an der Wahl
teilzunehmen – muss oberste Priorität eines jedes weiteren
Engagement in Belarus sein.

4.
Zusammenfassung und Ausblick

Einer
wiederkehrenden Legende zufolge, kommen Besucher aus der ehemaligen
Sowjetunion gerne nach Belarus und meinen nostalgisch, “so haben
wir uns die Sowjetunion immer gewünscht. Die relative Apathie
des Regierungsapparats wird als die Erkenntnis beurteilt, dass da
Land nicht nachhaltig entwickelt.

“Real-Gesellschaft-konstituierende
Rahmenbedingungen erlauben es nicht in Belarus die konventionellen
Kriterien der 20-jährigen Wahlbeobachtungsmethodologie
anzuwenden. Statt dessen wird empfohlen, jene derart weiter zu
entwickeln, dass sie an einem programmatischen, pan-europäischen
Engagement teilhaben kann.

Das
Wahlrecht ist ein pragmatisches Mehrheitswahlrecht, das eine
basisorientierte Regionalisierung verfolgt. Technische Unterstützung
möge an dieser Stelle intervenieren, mit den Zielen:

• Pluralismus
  in der Exekutiven zu befördern – es braucht Menchen mit
  Verantwortung;

• Regionalisierung
  zu betreiben – durch “globale Partnerschaften” (SDGs,
  Engagement Global);

• die
  Entflechtung der (ehemals verstaatlichten / vergesellschafteten)
  Konzerne für eine marktorientierte Wettbewerbsfähigkeit zu
  betreiben;

• soziale
  Sicherheit gewähr leisten;

• SMEs
  befördern durch Netzwerken, best
  practices,
  capacity-building
  und Marketing (campaigning)

Belarus
ist ein sehr homogenes Land, das entsprechend sensibel auf soziale
Veränderungen reagiert. Aggregiert wird diese Gefahr durch ein
dünnes Nationalbewusstsein in der geopolitischen Pufferzone.
Regionalisierung ist ein mitigierender Faktor.

Langzeit-Wahlbeobachter
der kommenden Lokal- und Regionalwahlen monitoren und evaluieren das
technische Unterstützungsprogramme. STOs machen die
konventionelle quantitative Erhebung. Idealer Weise würde deren
Nominierung Strukturen der kommunalen Partnerschaften und / oder der
Zusammenschlüsse von Wahladministratoren. Ein Schwerpunkt liegt
auf der gesamtheitlichen Integration des Internets und der Sozialer
Medien.

Es
möge das Momentum genutzt werden, erstens um mit einem technical
assistance Programm,
die Verbesserungen in der Wahladministration zu verstetigen, indem
capacity-building
für Wahlakteuren angeboten wird; zweitens damit insbesondere ein
confidence-building
Angebot zu schaffen; und drittens möge die Wahlbeobachtung der
OSZE auf ihre Stärke des bürgerlichen Austauschs und
Begegnung bauen, insbesondere im Hinblick auf die kommenden
Regionalwahlen.

Für
Vitebsk besteht ein window
of opportunity
in der Promotion als Chagall-Stadt. Die operativen Herausforderungen
spiegeln Belarus strukturellen Schwäche.